2012年3月19日星期一

执政者要有向前的决心,民众要有理解的宽容

清华大学孙立平教授
下一轮的改革无疑是艰难的。现在需要的是勇气、魄力与谨慎、智慧相结合,该渐进的渐进,该激进的激进。尤为重要的是,要创造一种真正有利于改革的宽松的社会环境与心态。从这个意义上来说,现在的中国又需要一场真正的思想解放运动,用诚意和实事求是的态度对所面对的问题进行负责任的讨论,正视当前的问题,不回避过去30年改革的失误与局限,坦承目前面临的困境、制约因素与难处,打通全社会同心同德之路,执政者有向前的决心,民众有理解解决问题难度的宽容,以社会和解的氛围,在公平正义的基础上重建向前寻求出路的共识。


“不改不行”已成社会基本共识
在经历了若干年的沉闷之后,改革的呼声再起。新一轮的改革有望重启。早在六年多前,在发表于经济观察报的访谈录《中国改革到了哪一步?》中,我曾经提出一个判断,“改革共识已经基本破灭,改革动力已经基本丧失”。而且,在随后的若干年中,我一直坚持这个观点。但在今天,我反倒认为,现在改革的共识又正在重新开始凝聚,推动新一轮改革的条件已经出现。

这之间矛盾吗?不。原来说的改革共识破灭,是因为当时的一些改革已经开始走样变形,造成社会中利益关系严重失衡,甚至使改革成为“掠夺财富的战争”,由此,在一般民众中出现了相当程度的对改革的质疑。而说今天改革共识正在形成,并不是因为人们开始重新认同过去那种造成利益关系严重失衡的改革模式,而是基于近几年的现实形成的“不改也不行”,甚至“不改更不行”的认识。换句话来说,是基于“如果继续下去不行了”的这种对现实的判断以及对未来的可能的危机的担忧。

这里特别需要注意的是,“再继续下去不行了”,现在已经成为一种具有相当普遍性的社会共识,这种共识现在开始被人们用各种或明或暗的方式表达出来。有人说,改革在和危机赛跑;也有人说,改革在和革命赛跑。这些说法都表明了现在改革的迫切性。

改革的迫切性不仅源于原来改革的进程并没有完成,更在于“转型陷阱”所酿成的新的危机。在不久前的一个报告中,我们提出了“转型陷阱”的概念。如果仔细分析,促成这种转型陷阱形成的,实际上有两个因素。一个因素是,在改革过程中发育和形成的既得利益集团要求停在这里,将体现权钱结合的所谓过渡性体制定型化。另一个因素则是,由于既得利益集团滥用了改革,败坏了改革的名声,使得相当一部分民众对这种改革发生怀疑。转型陷阱的形成,就是这两个因素交互作用的结果。然而,随着时间的流逝,人们发现,在这种转型陷阱中,利益关系进一步失衡,社会矛盾不断加剧,经济社会生活中的弊端在进一步严重化,甚至可以说,整个社会的危机在不断加深。

正是在这样一种背景下,变革的要求在重新孕育,新的改革共识在开始重新凝聚。其实,就目前的改革共识而言,尤其要强调下面的两层含义:第一,现在不仅不改革是不行的,而且可以说,改革已经到了刻不容缓的地步;第二,现在所需要的改革,零打碎敲已经远远不够,要有整体上的推进,实质性的变革。

新一轮的改革应当是“改革再出发”
现在有一种说法,在改不改的问题上已经有了很强的共识,但在改什么以及怎么改的问题上,还有着很大分歧。其实并不尽然。

如前所述,正在形成关于改革的新共识,并不是原来改革共识的延续,而是在新的背景下的再次凝聚,或者说的直接一点,是基于对现状的不满,基于对不改革的不满,基于对新的变革的期待。认识到这一点是非常重要的。因为如果看到新的改革共识重新凝聚的这种背景和原因,看到这是针对什么状况重新凝聚而成的,那么,也就大体可以看到,人们对于未来改革的期待是什么,人们要求重启的改革是什么。

改革新共识是在原有共识破裂之后的再次凝聚,这种背景明确告诉我们,现在是不改革已经不行,但按原来的老路子改也不行。也正是在这种意义上,我2006年时曾经提出改革“再出发”的说法。也就是说,新的改革不是简单地“深化改革”或“改革攻坚”,而是改革的再出发。要看到,在中国改革进行了30年后,之所以会陷入“转型陷阱”,在很大程度上是过去改革模式内在的逻辑使然。如果仅仅是继续过去的改革模式,20年后,我们有可能还会走回到今天。正因为如此,要真正有改革的再出发,就需要对原来的改革进行系统的反思,形成新的改革思路和设计。这里特别要指出的一点是,现在很多人对过去的改革思路比较熟悉,做起来也轻车熟路,因此,一提重启改革,人们的思维就会定位在这条路上。一定要看到,在今天社会严重两极分化、社会不公的问题日益突出的现实情况下,不加反思地延续这条改革思路,很可能使改革失去很多人的认同,并在改革实践上造成种种问题。因此,改革的再出发,意味着新的改革思路和改革模式。

在这种新的改革思路中,要将公平正义作为未来改革的基本方向和价值取向。因为无论是从凝聚新的改革共识,还是从解决“转型陷阱”造成的种种困境,抑或是从建设一个好的社会的角度来考虑,公平正义都是需要解决的核心问题。因此,新一轮的改革要以公平正义为取向,建立起一套能够保障公平正义的新体制。这种新体制既能约束权力和资本,促进社会公正;也能抑制垄断,激发经济发展和社会生活的活力。

这里特别要指出的是,在新一轮改革中,促进权利平等的改革要处于一个非常重要的位置。要意识到,在过去30年的改革话语中,平等的问题一直摆不上位置,甚至有人将这种要求看作是与改革所追求的市场经济和效率相矛盾的,是需要破除的。这也是后来改革走样变形,甚至导致社会不公加剧的重要原因。结果是,改革成为财富掠夺的战争,改革的共识也随之破裂。不久前,经济学家华生指出,当一个社会的一般大众之间也存在着巨大的权利不平等时,政治改革是有风险的。从这个意义上说,平等权利是当前中国最需要解决的问题。因此,在未来的改革中,权利平等应当占有一个重要的位置。其具体内容至少包括如下几点:一是社会平等,包括改革户籍制度,逐步取消社会保障中的双轨制甚至多轨制等;二是经济平等,破除垄断,平等的准入制度,生产要素的自由流动等;三是政治平等,包括破除领导干部的特权,实现人大代表的合理构成等。

政治体制改革处于中心地位

要在深层次上解决我国社会中的种种弊端,要为公平正义取向的改革创造条件,政治体制改革在未来的改革中要处于中心的位置。政治体制改革之所以要处于中心位置,不仅是因为在过去这些年的改革中政治体制改革的滞后,更重要的是,现在社会中许多弊端背后真正的原因,实际上就是政治体制问题。而且,现在人们越来越明确地认识到,如果说在改革初期,阻力主要是来自意识形态的话,那么在今天,改革的阻力已经主要是来自现有的既得利益格局。没有政治体制改革,就无法打破这种既得利益格局,真正的改革也就无从谈起。

而下一轮改革的实质性问题也就在这里。如果说在改什么的问题上有分歧的话,说得明确一点,这种分歧无非就是集中在政治体制改革上。

现在有人将这种分歧概括为,在政治上是走西方化、模仿美欧的路,还是应该建设有中国政治特色的现代国家。其实,这是将政治体制改革过于意识形态化。现在的问题是,我们不但不应该将诸如市场等经济体制中的问题意识形态化,政治体制改革中的许多问题也不能过分意识形态化。比如,前些年我们就提出作为政治体制改革的下述内容:领导干部财产公示,财政透明与监督,重大立法和决策的辩论与质询制度。试问,这与“西方化”或“中国特色”有什么关系?政治体制改革的基本出发点和标准,是看能不能解决我们社会中的实际问题,而不应当是“西方化”还是“中国特色”。能够解决中国问题的,无论是“西方化的”还是“中国特色的”,都是好的,都是应当推进的,否则,就是应当拒绝的。如果从这样的基点出发,在改什么的问题上,就不会有太大的分歧。比如,实现对权力的监督和制约的问题;通过法治建设,一方面约束公权力,另一方面促进经济社会生活秩序的形成的问题;在经济上破除垄断,促进非公经济发展的问题;进行社会建设,尤其是各类社会组织发育的问题;形成人们表达自己利益的机制,促进市场中公平分配的问题;转变政府职能,建设公共服务型政府等等,在这样的一些问题上,应当说,在整个社会中,是有着基本共识的。

其实,就目前我国的现实情况来说,无论叫不叫政治体制改革,关于权力,有三个问题都已经到了迫切需要解决的时候,即,提升政府权威,监督和制约权力,明确权力边界。

有人对政治体制改革之所以有种种担心,往往是由于害怕在政治体制改革中,政府的权力会受到削弱,而在目前转型期的中国,无论是在经济发展还是维护社会秩序上,都需要政府发挥重要作用。其实,这在很大程度上是一种误解。现在许多人都在批评这些年政府的权力膨胀得太快。这当然是一个事实。有人说,现在政府的权力已经到了无坚不摧、无事不成、无孔不入甚至是无利不谋的程度。但在另一方面,我们也要看到,快速膨胀的权力本身是非常脆弱的。这种脆弱性的表现之一,就是政府权威的不断下降以及由此造成的权力本身的低效和失控。

所谓政府权威,至少有这样几种含义。一是指对权力的一种自愿的服从和支持;二是指权力的有效性,即老百姓日常生活中所说的政府有没有权威;三是指对下级政府和官员的控制和约束能力,即上级政府的指令能不能被下级政府和官员有效执行。从这三重意义上来说,目前中国政府的权威很难说是很高的。现在政府不断膨胀的权力在很大程度上其实是外强中干。我在关于社会溃败的分析中就指出过,这个不断膨胀的权力最解决不了的问题就是内部失控。所谓政令不出中南海,所谓硬性的指标考核,所谓一票否决,现在甚至出现的就地免职的要求,其实就是权力失控的表征。在目前的权力体系中,权力的“蜂窝化”、部门化都是削弱权力有效性的重要因素。近些年来,一些垄断部门和大型国企,已经越来越具有独断专行的特征,甚至形成部门割据的现象。此外,近些年由于政府形象不佳,社会对政府权力的认同也成了问题,政府的公信力在不断丧失。结果就是权威基础不断削弱。在一个正常的社会中,政府是应当有权威的。从这个意义上说,政治体制改革的题中应有之义,就是政府权威基础的重建。这不但不是削弱政府的能力,而是强化政府的能力。

但政府权威的强化,必须以权力接受监督和制约为条件和前提。对此,有人使用了一个很好的比喻,政府的权力应当像孙悟空,既要有力量,也要跳不出如来佛的手心,也就是说要受到制约。这个比喻是很恰当形象的,也切中我们现有体制的弊端。而要使政府的权力受到有效的制约,需要在政治体制改革中解决一系列的问题,如权力运作的透明化和公开化,监督与制约机制的建立,这些都是不可缺少的。要实现对权力的有效制约,有的需要创设新的制度构架,有的其实完全可以在现有的人民代表大会的框架内进行。除此之外,还需要解决权力的边界问题。权力应当是强有力的,但其行使的范围必须是明确的、有限的。应当说,在这些有关政治体制改革的问题上,社会中也是存在基本共识的。

在宽松的氛围中推进实质性变革

至于改革推进的方式,可能确实是一个分歧比较大的问题。

就这些年的争论而言,所涉及的主要是以激进的还是以渐进的方式进行变革的问题。有人说,现在是越来越多的中国人支持渐进式改革,不支持激进改革。其实,激进与渐进的两分法会导致很多误解。中国过去30多年的改革,很难完全概括为渐进的模式。比如,国有企业的改革,几千万人失业下岗,几乎是以迅雷不及掩耳之势进行的。这无论在何种意义上都不能称之为渐进式改革。相反,在涉及一些重要的既得利益的改革中,则往往是以渐进式改革为名,掩饰着实际上的不改革。更进一步说,经过这30多年的改革实践,所谓渐进式改革的弊端也日益表露出来。现在回过头来看,在一个以渐进式改革实现社会转型的国家中,陷入转型陷阱的可能性会大大增加。因为在渐进式改革中,使转型过程停滞并定型化的机会太多,既得利益集团从容形成的条件更为有利。过去,我们过多地强调了渐进式改革的优势,现在看,渐进式改革陷入转型陷阱的危险性更大。

值得注意的倒是另一个问题,即顶层设计与民众参与的关系。近来,这个问题引起了广泛的讨论和争议。从一个方面来说,30多年改革的历程表明,没有改革的顶层设计是不行的。特别是在目前权力部门化,部门利益化的情况下,改革的方案往往由于这样的因素而走样变形。正因为如此,一些学者提出,改革要有顶层设计。但实际上,也有许多人对顶层设计持不同意见。经常有人论证说,中国的改革从一开始就是自下而上开始的。很多人举出农村改革,特别是小岗村的例子,来说明改革只有靠底层推动才有动力,特别是在今天的情况下,靠既得利益集团的自我觉悟自我革命,是靠不住的。在这样的观点的背后,其实往往是一种深深的忧虑,即在既得利益格局已经基本形成的情况下,如果仅仅强调顶层设计,谁能够保证“医生自诊”能成为现实?谁又能保证顶层设计不会变成既得利益集团的设计?这里需要明确的是,从历史上看,许多改革确实是基于下层的压力,但实质性的体制变革,没有周密的顶层设计和推动,是不可能实现的。从这个意义上来说,改革的基本特征就是自上而下的。尤其是在当前的中国,改革已经进入实质性体制转型的阶段,所涉及的往往是复杂的制度设计,其中有相当一部分涉及立法程序,在这种情况下,改革没有顶层设计是不行的。但这种顶层设计,必须以民众的广泛参与为基础和前提。在重大的改革举措上,在宽松的氛围中,进行公开的讨论和辩论,甚至在人民代表大会的框架内,进行实质性的辩论和质询,是非常必要的。而顶层设计本身,应当是公开和透明的,相当的一部分要通过公开的立法程序来进行。

在这当中,不妨将国有企业改革作为突破口,探索一条将民众参与与顶层设计结合起来的改革方式。近来,国企改革和破除垄断的问题又在成为讨论的热点话题。应当说,国企改革会是未来改革的一项关键性内容。国企改革的成功不见得意味着整个改革的成功,但国企改革的失败一定会导致整个改革的失败。而上一轮国企改革的负面影响,使得这一次的国企改革必须慎之又慎。无论是国企本身存在的问题,还是由其垄断造成的对整个经济的负面影响,国企改革已经势在必行。但这一次的国企改革如何改?重复上世纪90年代中后期的国企改革路子,只能会重新上演瓜分国有资产的盛宴。因此,现在许多人对国企改革持谨慎甚至反对意见,在很大程度上是担忧私有化可能造成国有资产的流失,使得现在的国有资产被少数权贵瓜分。对此,人们已经提出种种设想,比如,对已经成为上市公司的国企,一是将国有股份全部变卖,资金全部充实社保资金缺口;二是将国有股份全部分给百姓,这才能实实在在在让百姓共享国企成果。还有许多诸如此类的设想。如果将这些设想进行充分而公开的讨论,最后形成以法律形式体现出来的顶层设计,找到一条更好的国企改革的思路是完全有可能的。更进一步说,如果在这当中形成一种既能体现民众参与又能体现顶层设计的改革模式,对于未来改革是具有极为重要意义的。

下一轮的改革无疑是艰难的。现在需要的是勇气、魄力与谨慎、智慧相结合,该渐进的渐进,该激进的激进。尤为重要的是,要创造一种真正有利于改革的宽松的社会环境与心态。从这个意义上来说,现在的中国又需要一场真正的思想解放运动,用诚意和实事求是的态度对所面对的问题进行负责任的讨论,正视当前的问题,不回避过去30年改革的失误与局限,坦承目前面临的困境、制约因素与难处,打通全社会同心同德之路,执政者有向前的决心,民众有理解解决问题难度的宽容,以社会和解的氛围,在公平正义的基础上重建向前寻求出路的共识。这才是实现改革再出发的真正条件。



(作者: 孙立平,为清华大学社会学系教授)

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